为贯彻落实党中央关于疫情要防住、经济要稳住、发展要安全的决策部署，保障能源资源供应安全，多途径、差别化保障采矿用地合理需求，11月25日，自然资源部召开新闻通气会发布《关于做好采矿用地保障的通知》（以下简称《通知》），对今后确保采矿用地合理需求、保障能源资源供应安全有着现实指导意义。
长期以来，采矿项目落地周期很长问题的焦点主要集中在采矿用地上。国内多个露天煤矿（哈尔乌素露天煤矿、宝日希勒露天煤矿等）都曾出现因“无地可用”而被迫停产，造成巨大的经济损失。一方面，用地审批手续涉及规划空间、计划指标、占补平衡等诸多审批手续，程序复杂。一是矿区用地具有区位既定性。矿产资源及其附属土地天然不可分割决定了采矿用地选址的唯一性。矿山企业生产车间及其附属设施用地以采矿经济性和便利性为出发点，与矿区也具有明显的重叠性和就近性，这与一般意义上的工业用地具有很大的不同，无法进入政府规划好的工业园区。二是我国85%的矿产资源赋存于农村集体土地上，但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条将农用地转用的范围限定在“国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地”，采矿用地的用途过渡性难以符合规划编制的规则和目标遵循，导致采矿用地往往存在于土地利用规划设计在外，需要规划调整的许可审批，周期长且程序复杂。三是在建设用地指标总量控制约束下，规划内采矿用地与城镇建设用地指标形成一定的挤占关系，矿山项目用地大，往往一个县区新增建设用地计划指标都无法满足一个露天采矿项目的用地需求。另一方面，存量采矿用地复垦修复缺乏有效的激励机制，难以调动采矿企业的主动性。一般来讲矿山企业的矿产资源开采结束之后，其采矿土地用途消失，完全可以通过治理复垦大部分土地可以回归原用途。但工业用地转成农用地，二者的土地价格差异，从自身经济利益考虑，使得矿山企业退出建设用地土地占用没有积极性。
《通知》主要针对建立采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩的机制提出6项具体措施：统筹规划用地规模和布局，鼓励使用复垦修复腾退指标办理用地手续，允许复垦修复的新增耕地用于占补平衡，妥善处理权属问题和利益关系，规范复垦修复验收和地类认定，强化组织实施和全过程监管。
一、统筹规划用地规模和布局。市县乡镇国土空间总体规划要明确能源矿产资源安全底线管控要求，合理安排采矿项目新增用地的布局、规模和时序，对采矿项目新增建设用地和存量采矿用地（包括义务人灭失的历史遗留废弃采矿用地、存在义务人的已办理建设用地审批手续的采矿用地）复垦修复作出空间安排，列出采矿项目清单。在符合“三区三线”管控规则的前提下，将采矿项目用地布局纳入国土空间规划“一张图”，作为审批采矿项目新增用地的规划依据。本措施第一次提出市县乡镇国土空间总体规划要明确能源矿产资源安全底线管控要求，合理安排采矿项目新增用地的布局、规模和时序。将能源矿产资源开发放到国家安全战略高度，解决了采矿用地不在规划内的建设用地上，需要规划调整的许可审批，周期长且程序复杂问题。采矿用地不再无规划可依，为已取得采矿权矿山企业报批采矿用地提供了有力依据，不再只是望“矿”兴叹。本措施的制定为采矿用地纳入国土空间规划探索积累了实践经验，可为修订《矿产资源法》提供实践支撑。
二、鼓励使用复垦修复腾退指标办理用地手续。采矿项目新增用地依法依规办理农用地转用审批手续，采矿企业可对本企业在本地区（省域范围内，下同）依法取得的采矿用地进行复垦修复并使用腾退指标，也可对本地区历史遗留废弃采矿用地进行复垦修复并使用腾退指标，新增建设用地面积不得高于复垦修复为农用地的面积。该措施明确地方政府和采矿企业可以通过将采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩，解决计划指标和耕地占补平衡问题。采矿企业自有的已办理建设用地审批手续的存量采矿用地，在开采结束并复垦修复后，允许使用腾退的指标，举个例子，某矿山企业今年复垦修复存量采矿用地500亩，这500亩土地就可以置换矿山企业新项目需要新增用的建设用地指标，不再挤占该地区计划建设用地指标。这一举措激活了采矿企业复垦修复存量采矿用地的积极性，盘活复垦存量采矿用地，不仅满足企业采矿用地合理需求，还很大程度上降低了企业新增项目用地成本。
三、允许复垦修复的新增耕地用于占补平衡。采矿企业将本企业依法取得的采矿用地或历史遗留废弃采矿用地复垦为可长期稳定利用耕地的，经核定报备后可用于本企业在本地区采矿项目落实占补平衡。该措施鼓励引导矿山企业参与工矿废弃地生态修复，按照“谁修复，谁受益”的原则，历史遗留废弃采矿用地，除政府外，鼓励企业投资进行复垦，矿山企业如果没有存量采矿用地，也可以积极参与所在地历史遗留废弃采矿用地的复垦项目，腾退的指标用于企业自身新采矿项目。
四、妥善处理权属问题和利益关系。矿产资源开采确需征收土地的，应当符合《土地管理法》规定的土地征收公共利益用地情形。不符合法定可以征收情形的，可以在办理农用地转用审批手续后按照《土地管理法》规定通过集体建设用地土地使用权入股、联营，或者按照国家统一部署通过集体经营性建设用地入市等方式保障采矿用地合理需求。农村集体经济组织、国有土地使用权人使用自有土地采矿，只需办理农用地转用审批手续。由于2019年新修订的《土地管理法》缩小了征地范围，除由政府组织实施的能源基础设施建设需要用地外，大部分经营性采矿用地已无法通过土地征收方式进行供地。此外，采矿用地采矿生产完成后大部分土地可恢复原地类属性，不具有建设用地的持续性，且采矿用地大部分在农村。该项措施考虑到这些实际情况，提出了农村集体经济组织、国有土地使用权人使用自有土地采矿，只需办理农用地转用审批手续用地路径。
五、规范复垦修复验收和地类认定。存量采矿用地复垦修复应因地制宜、实事求是确定土地用途，由地方自然资源主管部门会同有关部门依据相关法律法规、技术标准、合同约定等进行验收。通过验收的复垦修复地块，经年度国土变更调查或日常变更机制认定地类和面积后，方可挂钩使用。原则上应先复垦修复、再使用腾退指标。党中央、国务院确定的涉及稳增长和能源资源安全的采矿项目急需使用土地的，在采矿企业提供复垦修复方案或与政府签订腾退归还指标的协议，并承诺在一定期限内（一般不超过2年）完成复垦修复并归还腾退指标后，可以先行使用。复垦修复后土地的管理，由各省（区、市）结合实际制订实施细则。该举措重在保供急需，且采矿企业难以在短时期复垦或通过其他方式获得足量补充耕地的情况下，对于符合条件的重大项目，也可以承诺方式落实耕地占补平衡，解决采矿项目的补充耕地需求。同时，也明确了验收监管措施，要依据法律法规、技术标准及相关规定，严把复垦修复质量关，特别要确保复垦修复形成的耕地及其他农用地质量达到土壤环境质量要求和相关安全利用标准。
六、强化组织实施和全过程监管。各省（区、市）要根据本通知要求结合实际制订实施细则，对存量采矿用地复垦修复验收和腾退指标使用情况负总责。部做好政策实施情况监管，定期开展抽查检查，发现问题及时督促整改。省级以上自然资源主管部门要将采矿用地复垦修复腾退的指标、空间位置和审批情况纳入全国国土空间用途管制监管系统实行统一管理。为了把好政策用好，避免违规风险，该措施明确限定了存量采矿用地范围、复垦修复质量控制、复垦修复验收管理具体要求，加强采矿用地复垦修复的全过程监管。
总体来看，《通知》在现有政策基础上多途径、差别化统筹保障采矿用地合理需求，充分调动采矿企业和地方的积极性，坚持严格规范和保障服务并重，最大限度释放政策红利，这些具体措施充分体现了为稳经济、促发展做好要素保障的政策导向。（揣新）
