冶金工业信息标准研究院院长 张龙强
2020年春节注定是不平凡的，始于武汉的肺炎疫情迅速扩散，隔离、封城等严控措施快速落地，“小汤山模式”再次体现集中力量办大事的体制优势，国难面前万众一心的感人场景持续再现；首个无彩排节目也登上春晚，受到好评；1月23日，国家发展改革委、工业和信息化部联合印发了“关于完善钢铁产能置换和项目备案工作的通知”（发改电〔2020〕19号，以下简称19号文件），本文旨对此文件的相关影响与工作建议做些初步分析，仅供同行探讨与参考。
一、文件发布背景与必要性
（一）发布背景
2016年2月，国务院发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号），经过三年时间，钢铁行业化解过剩产能超过1.5亿吨、出清地条钢超过1亿吨，提前完成“十三五”化解钢铁过剩产能上限目标任务，钢铁行业经营状况明显改善。期间，钢铁产能置换政策也进行了修订，《关于印发钢铁水泥玻璃行业产能置换实施办法的通知》（工信部原〔2017〕337号，以下简称337号文件）已于2018年起正式执行，对钢铁产能置换工作要求更加严格、规范。
337号文件发布前后，恰逢钢铁市场处于良好的盈利期，同时，各地实体经济发展也亟需抓手提振信心，钢铁项目投资热情高涨，甚至出现“一哄而上”的投资冲动。19号文件指出，部分地区备案实施钢铁产能置换项目过程中，一些项目存在产能置换手续不完善、“打擦边球”借机扩大产能等问题，影响了钢铁产业健康发展。出现新的钢铁产能过剩风险正在加大，为此，钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困发展工作部际联席会议研究决定印发19号文件。
（二）必要性
笔者认为，印发19号文件是必要的，也是迫切的，主要表现在以下三个方面：
一是深化供给侧结构性改革、巩固去产能成果的迫切需要。供给侧结构性改革是经济进入新常态的必然选择，也是推动我国经济高质量发展的“先手棋”。“三去一降一补”是供给侧结构性改革的重要抓手，钢铁去产能是供给侧结构性改革成效的重要体现之一。2016年以来，钢铁去产能已经取得明显成效，但粗钢产量从2016年的8.08亿吨快速增至2019年的9.96亿吨，三年增加近2亿吨（部分增量是地条钢未入统所致）；2019年，中国钢铁工业协会会员（钢铁企业）利润总额同比下降30.9%。不难看出，钢铁市场供需失衡的风险正在加大，巩固去产能成果的压力是巨大的。
二是避免造成新产能过剩的迫切需要。337号文件实施以来，各地公告的置换项目产能合计已超过2亿吨，这些产能虽然均是按照文件要求进行的置换，也就是保证减量置换（极少数的长流程改短流程除外），但减量成效甚至是否能做到减量仍有疑问，原因有三：不能排除存在部分不实产能（上报装备大于实际装备），也有项目存在批建不符（批小建大）的情况，另有部分僵尸产能（在上报方案中）通过置换复活。特别是，置换项目大都采用新的工艺、技术和装备，如废钢预热、连续加料等，以及自动化水平和操作水平提高，生产效率得以大幅提升，导致炉容即使不变，但生产能力也会增加。因此，随着这些已公告的置换项目陆续投放市场，新的产能过剩风险正在加剧。
三是推进优化钢铁产业结构调整的迫切需要。钢铁产能置换是优化钢铁产业结构调整的重要抓手，包括装备结构优化、产业布局优化、产品结构调整、区域环境改善以及提升节能减排水平等。但在实际工作中，存在同区域搬迁、无序承接、重复建设等背离产业结构调整预期的情形，一些项目或布局缺乏科学论证，仅是为完成项目招商的需要。
二、文件要点解析
（一）关于项目分类
19号文件涉及到的项目可以分为两类：
第一类是尚未完成开工前期程序的项目，需暂停钢铁产能置换和项目备案。自2020年1月24日起，不得再公示、公告新的钢铁产能置换方案，不得再备案新的钢铁项目。也就是到1月23日为止，未获得备案，未获得产能置换公示、公告的钢铁项目应全部暂停。
第二类是1月23日及以前已经获得备案的项目，要开展现有钢铁产能置换项目自查，全面梳理并开展自查自纠，确保项目符合安全、环保、能耗、质量、用地、产业政策和产能置换等相关要求，已投产的还要确保被置换产能全部拆除到位。此类项目可以分为三种情形：
一是已投产的项目。已落实上述相关要求的，正常生产，否则要立即停产整顿，整顿不到位不得复产；
二是已开工的项目。已落实上述相关要求的，正常建设，否则要立即停建整顿，在整顿到位前不得继续建设；
三是尚未开工的项目。在确认以上相关要求落实到位前不得开工。
（二）暂停期限
19号文件指出，国家发展改革委、工业和信息化部正在会同有关方面，研究制定钢铁项目备案指导意见、修订钢铁产能置换办法。可以看出，暂停不是无限期停止，新的文件会适时发布。
三、对行业影响的浅析
19号文件及后续制定修订相关政策会对钢铁行业产生较为深远的影响，仅分析19号文件本身，其初步影响表现在以下几方面：
一是钢铁项目（含技改）投资冲动会受到抑制，投资热度和风险会降低，有利于巩固供给侧结构性改革成果。产能置换和备案项目暂停后，投资人必须要考虑的问题包括产能的市场化是否还存在、产能价格会如何变化、新文件何时能发布及有什么重大调整、是否有较大投资风险、是否存在国有资产流失风险等等，行业的观望情绪会迅速蔓延，钢铁项目投资冲动必然会较大幅度降低。对照前述分析，相应的供给侧结构性改革成果会得以巩固。
二是新的产能过剩风险会较大幅度降低，有利于钢铁行业和市场平稳运行。项目暂停的直接效果是置换产能入市时间会后延；同时，项目梳理和自查自纠以及后续抽查工作中，存在的各类违规行为和产能“明减暗增”等情况均会得到有效处理，实现“明减真减”的调整目标，产能过剩和市场供需失衡的风险会有所降低。
三是倒逼政府和企业开展科学决策，有利于行业结构调整。对于企业而言，无论购买产能技改或新选址建设钢铁项目，还是实施重组并购，均需冷静开展科学论证，充分获得政策支持或符合政策要求，顺应行业发展趋势，根据项目实际情况一并分析市场容量、环境容量、用能指标和工艺、装备、规模选定以及物流、用地等基础条件；对于各地政府而言，同样需要开展本区域钢铁产业发展规划，做好顶层设计，按照钢铁产业政策要求，结合区域比较优势，做好布局优化，量力而行，科学决策。
四、相关建议
（一）对企业的建议
对于企业而言，建议主动配合地方政府落实文件要求，根据项目实际，分门别类按项目进度开展暂停或自查自纠工作，同时，积极主动按需开展投资项目科学决策工作。
如果项目尚未获得备案但已经涉及产能资金支出，因备案或置换工作暂停必然带来或多或少的资金损失，建议企业根据项目实际进展情况，与产能出让方和当地政府充分沟通，尽量减少损失。
建议相关企业依据各自实际，冷静如实反映问题和诉求，以期获得相关方的理解和支持。
（二）对地方政府的建议
建议各级政府要坚决落实19号文件相关要求，首先做好企业和利益相关者安抚工作，确保稳定，并重点推进以下几项工作：
一是全面梳理涉及到的项目信息和进展，坚决果断按照文件要求，制定并快速推进适合本地的落地措施。特别是对于已经获得备案的项目，要从安全、环保、能耗、质量、用地、产业政策和产能置换要求等方面全面梳理、自查、自纠，考虑到此项工作的复杂性，可以借助行业协会和咨询机构等第三方力量。
二是根据需要积极开展项目相关方交流、协调，并研究制定相应政策措施，减少损失。
三是根据项目梳理情况，如实反映本地面临的问题和诉求，尽量获得上级政府支持。
四是积极关注政策走势，及时修订或制定本地钢铁产业发展规划，做好顶层设计，科学决策。
（三）建议正在研究制定的钢铁项目备案指导意见和修订的钢铁产能置换办法，密切与钢铁工业“十四五”规划工作协调，特别是全国钢铁产业布局调整要强化指导性和可操作性。
