李新创
中国是世界上最大的粗钢生产和消费国家，2020年粗钢产量占全球粗钢产量的57%。我国钢铁行业碳排放量占全球钢铁碳排放总量的60%以上，占全国碳排放总量的15%左右，是31个制造业门类中碳排放量最大的行业，是实现碳达峰目标和碳中和愿景的重要组成部分。2021年政府工作报告提出，“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案，优化产业结构和能源结构……加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度；实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具”。开展碳交易是落实碳达峰、碳中和目标任务的重要手段，钢铁行业作为拟首批纳入全国统一碳市场的八个重点行业之一，必须加快构建完善的碳交易市场体系。
钢铁行业低碳发展政策要求
2020年10月29日，党的十九届五中全会确定碳排放达峰后稳中有降的2035年远景目标。2020年12月18日，中央经济工作会议确定2021年八大重点任务之一是做好碳达峰、碳中和工作。2021年2月19日，中央深改委第十八次会议强调，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，统筹制定2030年前碳排放达峰行动方案。2021年2月22日，国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，提出加快实施钢铁、石化等行业绿色化改造。
当前，国家正在组织编制《碳排放达峰行动计划》，将从行业、地方、技术等层面分别开展顶层设计。冶金工业规划研究院正在配合国家相关部门制定《钢铁行业碳达峰及降碳行动计划》。为贯彻落实国务院2021年“做好碳达峰、碳中和工作”重点任务，近期多部委也作出相关部署。生态环境部出台了《碳排放权交易管理办法（试行）》等一系列碳交易管理政策；工业和信息化部提出2021年要坚决压缩粗钢产量，同时将制定钢铁等重点行业碳达峰路线图；国家发展改革委将从调整能源结构、推动产业结构转型、提升能源利用率等六方面推动实现碳达峰、碳中和；财政部将研究碳减排相关税收问题，积极支持应对气候变化相关工作；国家能源局将继续加大煤炭的清洁化开发利用，加大油气勘探开发力度，加快风能、太阳能、生物质能等非化石能源的开发利用；中国人民银行明确“落实碳达峰、碳中和”是仅次于货币、信贷政策的第三大工作，将引导金融资源向绿色发展领域倾斜，推动建设碳排放交易市场为排碳合理定价。
目前，上海、江苏、广东、福建、海南、青海、天津、浙江等8省（市）提出在全国碳达峰之前率先碳达峰，北京、天津、上海、河北、山西、江苏、安徽、福建、江西、山东、河南、陕西、辽宁、湖北、海南、四川、甘肃、西藏等20个省（直辖市、自治区）2021年将研究制定实施二氧化碳排放达峰行动方案。其中，天津提出制定实施碳排放达峰行动方案，推动钢铁等重点行业率先达峰，协同推进减污降碳；上海着力推动电力、钢铁等重点领域和重点用能单位节能降碳，确保在2025年前实现碳排放达峰；湖南提出推进钢铁、建材等重点行业绿色转型。
结合现阶段国家形势发展要求分析，预判钢铁行业低碳政策发展将呈现以下特征，如表1所示。
国际碳交易市场发展历程
碳排放权是指参与碳排放权交易的单位和个人依法取得向大气排放温室气体的权利。碳排放权交易也称为“总量控制与排放交易”机制，简称“限额—交易”机制，是指在一定管辖区域内，确立一定时限内的碳排放配额总量，并将总量以配额的形式分配到个体或组织，使其拥有合法的碳（温室气体）排放权利，并允许这种权利像商品一样在交易市场的参与者之间进行交易，确保碳实际排放量不超过限定的排放总量，以成本效益最优的方式实现碳排放控制目标的市场机制。
1997年12月，在《联合国气候变化框架公约》基础上形成的《京都议定书》，第一次将温室气体减排提升到国际法律层面上，创新性地通过引入市场机制来解决“全球气候”这种稀缺性“公共物品”的优化配置问题。目前，全球范围内约有21个碳交易体系在29个辖区生效，占全球国内生产总值的42%，全球温室气体排放量的9%由这些体系覆盖。同时，另外有24个国家政府正在考虑建立碳交易体系以实现气候目标。应该说，碳交易已经成为全球应对气候变化的主要手段。见表2。
欧盟于2019年10月提出拟在不违反世界贸易组织（WTO）规则的情况下建立“碳边境调节机制”的计划，对进口发展中国家高耗能产品征收碳关税。该计划希望通过这项措施，向发展中国家施加减排压力，转嫁环境治理的责任和成本；削弱中国等发展中大国的制造业出口竞争力，保护并提升本国企业竞争力。目前，欧盟正就相关事项进行意见征询，具体方案预计在2021年6月之前出台，并号称在2023年之前实施。
我国钢铁行业碳排放交易实践
我国自2013年起推动北京、上海、广东、天津、深圳、湖北、重庆7个试点省（直辖市）的碳排放权交易工作。2016年底，四川、福建两个非试点地区的碳市场也相继开市。据统计，已参与碳交易试点的钢铁企业覆盖全国约1/7的粗钢产量。钢铁企业通过地方碳排放权交易试点实践，在推动碳减排方面发挥了积极作用，同时也积累了一定经验。通过开展MRV（碳排放的量化与数据质量保证的过程）、碳核查培训等基础能力建设，钢铁企业总体低碳发展水平获得提升；通过提高能效推动低碳发展的工作，取得了不同程度的节能降碳效果；处于碳交易试点地区的钢铁企业经过几年的履约，在碳资产管理、碳交易策略等方面具有更好的经验，部分优秀企业已经成立了专业化碳资产公司，组建了专门的碳排放管理机构。
碳排放权交易试点为我国钢铁行业增强低碳发展意识、理念，促进低碳行动方面奠定了坚实基础，但全行业碳交易市场的建设仍面临严峻挑战。主要体现在以下方面：
一是多数企业仍不熟悉碳市场及规则。目前，主要产钢大省，如河北、江苏、山东、辽宁等均不在试点碳市场区域，未真正参与过碳交易，对于碳市场履约、交易等规则、注册登记和交易系统仍不熟悉。
二是各试点地区碳交易机制存在区别。各试点交易地区立足本区域发展实际设计了独具特色的碳交易机制，包括配额分配机制、履约机制、存储和抵消机制等，但在钢铁行业内尚未建立起全国统一的碳交易机制。
三是市场化机制作用发挥不足。部分试点碳排放权交易的完成仍以政府为主导，市场参与程度较低，市场调节作用较弱，政府的决策成为企业行动、碳交易市场变动的导向，无法形成真正的市场价格。
四是低碳标准体系亟须建立。钢铁行业低碳标准体系是钢铁行业低碳标准立项的重要依据和宏观指导。目前我国还没有建立起完善的钢铁行业低碳标准体系，包括碳交易机制、低碳技术、温室气体排放监测方法、低碳产品等多方面标准均有待完善。
构建钢铁行业碳交易市场体系的路径建议
在“十四五”期间，围绕钢铁行业全国统一碳市场建设，应重点开展以下几方面工作：
一是制定科学合理、可监测、可计量、可评估的碳配额分配机制。国内外经验表明，决定碳市场平稳有效运行的核心要件是配额的初始分配。从国际经验来看，目前常用的分配方法包括“祖父法”和“基准线法”。中国碳市场主要采用“基准线法”、历史强度法两种配额分配方法。为了更好地体现公平性，中国钢铁行业应加快建立基于焦化、烧结、炼铁、转炉炼钢、电炉炼钢等主要碳排放工序的“基准线法”配额分配方式。
二是建立基于生产全流程碳足迹核算方法。对重点企业定量化地分配碳排放控制目标（碳排放配额分配），并事后监测评估配额管控目标是否实现（履约）是公认合理的碳交易管理方式。为实现将配额管控目标在企业层面进行考核管理，应加快制定覆盖钢铁生产全流程的碳足迹核算方法，为“自下而上”制定碳排放控制目标提供技术支撑及解决方案。
三是构建碳排放数据采集、管理、监测预警、监督考核体系。数据是碳交易的基础，碳市场稳定运行的重中之重也是“数据质量”。应充分将数字化、智能化技术与碳交易有效衔接，建立“政府—企业—设施”三级数据采集、管理、监测预警、监督考核体系，并实现智能化管控，与常规污染物的有效协同。
四是建立统一的碳减排成本核算方法。碳交易通过市场使碳排放权的稀缺价值得以充分挖掘，使减排主体能够在信息更加对称的机制下对减排的投资收益予以决策，实现全社会节能减排成本最小化，制定统一规范的钢铁行业碳减排成本核算方法是一种有效的经济工具，将促进各行业，以及行业内企业之间开展对标，激励开展碳减排。同时，充分发挥碳交易市场资源配置的决定性作用，促进资源向环境效益更优的企业聚集，促进技术创新。
五是加快低碳标准体系的制订与完善。坚持以先进标准引领产业整体技术水平和质量水平提升，坚持系统规划钢铁行业低碳标准体系框架，坚持增加低碳标准的市场供给，来激发市场活力，构建政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套的低碳标准体系。
充分利用碳交易市场推动高质量发展
碳交易市场与实现高质量发展具有内在一致性，钢铁行业应充分利用碳交易市场化机制，推动行业实现高质量碳达峰，助力碳中和愿景实现。
一是发挥碳交易市场作用，做强做优先进企业。碳配额分配方案遵循“奖励先进、惩戒落后”总体原则，绿色发展水平好、碳排放指标低的钢铁企业将从碳市场获得更多的碳排放收益，碳交易市场的建立将有利于通过市场化手段促进先进企业进一步做大做强。
二是发挥碳交易市场作用，促进技术创新。碳交易市场的建设，将切实调动行业、企业减污降碳的主动性、积极性和创造性，促进钢铁企业进一步加快创新驱动，抢占技术创新至高点，打造低碳竞争力。同时，碳交易市场也为企业开展技术创新提供了新的资金来源。
三是发挥碳交易市场作用，发展绿色金融创新。通过发挥碳交易机制平台作用，完善、健全、深化钢铁行业绿色金融体系，并通过吸引更多金融机构参与碳市场交易，丰富碳衍生品等碳市场交易品种，引导金融资源助推碳市场发展，为钢铁企业实现碳达峰、碳中和提供新的融资渠道。
四是发挥碳交易市场作用，壮大绿色低碳产业发展。碳交易有利于促进钢铁行业加快产业结构调整、能源结构优化，有利于推动绿色低碳产业做大做强，建设一批高水平、专业化绿色低碳产业服务公司，成为钢铁行业培育新经济、积聚新动能、发展新优势的重要内容。
（作者系冶金工业规划研究院党委书记、总工程师，俄罗斯自然科学院外籍院士）
