刘航
随着钢铁需求的回暖，我国钢产量似乎在过去3年时间里跨过了前期的产量峰值，重新恢复了增长态势。2020年，我国粗钢、生铁产量分别同比增长7.0%、7.15%。2017年~2019年，国家统计局公布的粗钢产量同比增长数据分别是5.7%、6.6%和8.3%，而经过修正后的实际增长率分别高达7.82%、6.70%和7.15%。换句话说，按照修正数据进行计算，我国2020年的粗钢产量较2016年增长了31.84%！2021年前2个月，我国粗钢产量更是达到1.75亿吨，同比再度大幅增长12.9%。（见表1）
在当前产业链利润分配格局向上游倾斜，以及我国将在2030年前实现碳达峰的大背景下，钢铁产量的持续大幅增长明显是不明智的。因此，工信部和钢铁行业提出了确保2021年粗钢产量同比下降的目标，有着非常必要的现实意义。在钢铁需求仍然旺盛的背景下，确保粗钢产量同比下降的逻辑和可行的方案是值得行业认真探讨的问题。
我国钢产量增长的逻辑
我国钢产量重新恢复增长态势的根本原因是用钢需求突破了此前的高点。
2014年、2015年和2016年，我国粗钢产量同比增幅（修正后）分别为1.13%、-2.25%和0.47%，连续3年同比几乎零增长或负增长，已经形成了实际的产量峰值。纵观全球钢铁行业的发展历史，还没有哪个国家或者地区在非战争和经济危机的背景下，在连续3年零增长或负增长之后，成功突破了这一产量的峰值。
而中国钢铁行业之所以能够突破这一峰值，客观上看是独特的国内外经济形势所致。从国际上看，中美贸易战虽然在2018年才正式打响，但相关的前置因素从2017年特朗普上台起就开始影响国内的经济政策。从国内来看，在经历了供给侧结构性改革之后，基础行业经济效益明显提升，同时，新雄安建设等大规模固定资产投资项目以及国产化替代进程的拉开，也拉动了国内基础行业的需求增长。2017年，我国GDP增速一改2011年~2016年的逐年下降趋势，同比增长6.9%，增速较2016年回升0.2个百分点。这应归功于提前对中美贸易争端做出的政策回应。实际上，2017年的固定资产投资增速虽然低于2016年，但考虑到同期进行的金融供给侧结构性改革，减少了部分资金在金融系统内的空转，其对实体产业的拉动作用较2016年之前有明显提升，这也导致了国内钢材需求的明显增长。
之后的2018年~2020年，在中美贸易战和新冠肺炎疫情这2项每一件都能影响国际经济格局的大事的双重影响下，我国提倡“国内国际双循环”，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，进一步扩大内需，钢铁等原材料行业的需求维持增长也是理所当然的事情。
而与宏观经济格局相对应的，是国内钢铁产业在供给侧结构性改革的影响下，经济效益恢复，产业无序竞争格局得到缓解，企业大规模兼并重组。新的格局形成之后，钢铁企业又重新具备了扩张的条件和愿望。
钢铁企业到2016年已经重新恢复了正常的盈利能力，钢铁行业又成为了能够赚钱的行业。在减量置换的同时，一部分新产能陆续投产。虽然这些产能以减量置换为前提，但由于部分用于置换的产能实际上在关停前已经退出市场，导致投入到实际生产中的钢铁产能较2016年有所回升。钢铁市场在2016年已经处于供需紧平衡的状态，而到2017年国家已出清1.4亿吨“地条钢”产能，给钢铁市场腾挪出了产量和需求空间，加上2017年钢铁需求的增长，这种平衡被打破，也给钢铁企业增产创造了契机。
外部宏观经济环境所创造的需求空间，以及行业内部环境改善所创造的盈利能力，是这轮钢产量增长的原因，也是符合市场经济基本规律的。
控制钢产量所必须坚持的原则
面对行业内外所呈现出的适合钢产量增长的环境，我们希望控制钢产量坚持几项最基本的原则，即：以促进钢铁行业结构调整为目的，以控制碳排放为长期目标，以提高钢铁企业竞争力和盈利能力为中短期目标，运用市场化的手段来统筹推进控制钢产量的各项政策搭配，创造有利于钢铁行业减产的内外部环境。
坚持将控制钢产量作为长期目标
一个产业的需求变化情况决定了这个产业的产量。任何国家钢铁行业的增长曲线在末端都是平滑的，而不是达到峰值之后突然出现快速下跌。
而我国经济发展的持续性、逆周期调节政策的一贯性，以及需求的纵深性决定了钢铁行业的需求更不会在短期内出现断崖式的下跌。因此，寄希望于我国的钢产量在短期内由快速增长转变为下跌是不现实的，也是不利于行业稳定发展的，甚至会对钢铁行业造成伤害。
因此，控制钢产量过快增长，应该由一个年度或者短期目标转变为一个阶段性目标，或者五年规划目标。由此，我们可以在更长的规划期内，综合运用市场、环保、准入、调控等多种手段，稳妥、平滑地完成由产量增长到保持稳定再到逐步下降的变化。
换句话说，在2019年和2020年我国粗钢产量分别同比增长7.15%和6.97%的背景下，2021年如果我国粗钢产量出现负增长，既不符合客观经济规律，也极有可能给国内乃至全球钢铁市场带来影响。
坚持以去产能为路径，
以提高盈利能力为目的
2015年开始的供给侧结构性改革给钢铁行业带来了根本性的变化，建立了钢铁行业的退出机制，重塑了钢铁行业的竞争格局，提高了钢铁企业的造血能力，为行业发展注入了新一轮的动力。
我们希望控制钢产量，并不是不希望钢铁行业继续发展，而是希望在我国工业化发展的末期，为未来可以预期的、非常时期保底政策退出后大概率会出现的需求拐点做好充足的缓冲和准备。因此，我们并不是单纯地希望压降钢铁产量，而是希望继续开展供给侧结构性改革，提高钢铁行业的竞争能力，从追求规模效益转向追求高质量发展的效益，让低质量发展的市场主体逐步有序地退出行业。
控制钢产量的政策，不应简单地关注于实际的产量是否增长，而是应该进一步以去产能为路径，以提高市场主体的盈利能力为目的。产能降下来，那么在市场需求维持增长的同时，钢铁企业可以获得更好的盈利，而一旦行业外部环境出现变化，钢产量的降低也就成为了水到渠成的结果。
坚持以市场化原则为手段
供给侧结构性改革给钢铁行业带来的最大启示，莫过于顺应市场的趋势，以市场化的手段推进改革，事半功倍。
以此为鉴，我们在进一步制定和实施控制产量的政策时，也应一如既往地坚持以市场化手段推进。尤其是不能出现过去曾经出现过的无论区域需求和盈利情况的“一刀切”、强制国企减产、安排政令目标等手段。这些方法可能有助于短期内实现目标，但强制企业放弃市场，必然会引发市场的强烈反弹：要么导致更多的不规范企业涌入市场，“地条钢”等产品重出江湖；要么导致钢材市场价格无序暴涨，给国民经济其他行业造成损失，也给钢铁行业的治理带来更多困难。
从我国钢铁行业的产量分布来看，整体上虽然由于需求增长，钢产量的增长是可以与之匹配的，但是具体来看，仍然存在着大量不符合区域布局、产品结构布局的产量分布，每年依旧会出现“北材南下”“西材东进”等跨区域、长距离运输钢材的低效行为。这一方面导致全国各区域市场的钢材价格被几乎拉平，另一方面也让产能过剩区域的钢铁企业增产没有了后顾之忧。由此可见，控制钢产量是一项需要非常细化的政策，在这个过程中起作用的将是细化区域、细分品种等更具体的市场规则。
有利于控制钢产量的
外部环境正在形成
财政政策将逐步回归常态
市场经济的核心变量是需求。如果市场需求旺盛的局面能够延续，那么我们想控制产量是不现实的。
然而，我们应该清醒地认识到，当前市场需求的旺盛虽然是非常实在的，但是其受到中美贸易争端和抗击新冠肺炎疫情两大事件影响，有诸多特殊时期的特点，具体体现在对国家托底的财政政策和货币政策高度敏感，经济发展自发产生内生需求的能力不足。特殊时期的特殊政策，必然呈现出逐步、有序退出的特点，否则会给国家的财力带来极大的挑战。
数据显示，2020年，我国累计发行国债7.12万亿元，较2019年大幅增加2.95万亿元；累计发行地方政府债券6.44万亿元，较2019年大幅增加2.08万亿元。积极财政政策支持经济恢复的力度明显加大。
事实上，从2021年全国两会传递出的信号来看，财政政策已经较疫情刚刚暴发的2020年有所回收。不仅1万亿元的特别国债不再发放，并且将财政赤字率调减到3.2%，介于疫情前的2.8%和去年的3.6%之间。这些都传递出2021年的财政政策将在继续保持积极的前提下，逐步回归常态的信号。我们也应相应地对这一信号做出合理的判断，不宜按照2020年的标准过高地估计全年的钢材需求增速。
产业链利润分配的失衡
影响产量决策的另一个核心是利润。对于在市场中摸爬滚打的企业来讲，对利润的敏感还要高于对需求的敏感。
2017年~2020年，在我国钢产量大幅增长的背景下，原燃料产品价格也出现了大幅增长，并且其增幅要远大于钢铁产品。2016年，普氏62%铁矿石价格指数长期维持在45美元/吨~65美元/吨，而目前已经达到创历史高点的178.45美元/吨（3月4日），上涨近3倍；焦炭价格也在2020年下半年出现大幅上涨，半年内涨幅几乎翻倍。
原燃料价格的快速上涨明显压低了钢铁行业的利润空间。中国钢铁工业协会公布的数据显示，2020年，会员钢铁企业净利润增幅（6.59%）小于销售收入增幅（10.86%）4.27个百分点，小于成本增幅（11.57%）4.98个百分点。在需求如此旺盛的背景下，钢铁业销售收入净利润率不升反降，同比降低0.18个百分点。
而进入2021年之后，钢铁原材料价格上涨的趋势还在进一步延续，铁矿石价格从2020年12月开始，连跨140美元/吨、150美元/吨、160美元/吨、170美元/吨4个关口，逼近180美元/吨；焦炭价格更是一度达到3000元/吨，成本压力有增无减。
综合来看，2021年全球各国经济都将从应对疫情中逐渐恢复，大规模刺激计划层出不穷，大宗商品原燃料价格的持续高位将成为大概率事件。在此背景下，钢铁行业的利润率仍将被继续压缩。如果不通过减产来应对利润下降，钢铁行业将再次陷入高需求、高成本、高产量、低利润的怪圈。
控制钢产量可选择的
政策方向
对于合理控制钢产量的政策考虑而言，如何一方面有效减少粗钢产出，从而达到控制碳排放、扩大行业利润空间的目的；另一方面避免国内钢铁产品供需失衡，保证应对新冠肺炎疫情、加速国产化，以及加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的各项政策措施的原材料保障，是一个需要平衡的问题。
笔者认为，可行的方案一方面要通过市场调配资源，抑制钢铁企业加速扩张的主观愿望；另一方面要充分发挥市场竞争的挤出作用，让优势企业在竞争中脱颖而出的同时，让劣势企业压减产量，完成进一步的产能出清。
有针对性地设置区域限制政策
从2020年全国分省（直辖市、自治区）粗钢产量统计来看，大量存在钢材净流出区域的省（直辖市、自治区）粗钢产量同比大幅增长的现象，反映出国内钢材市场在生产和消费上的不匹配。而这些省（直辖市、自治区）应该成为控制粗钢产量的重点限制区域。（见表2）
举例来看，2020年我国粗钢产量同比增长7.0%。超出这一增幅较大的省（直辖市、自治区），我们以同比增长9%作为参考，包括山西产量同比增长9.9%，内蒙古产量同比增长17.6%，吉林产量同比增长12.5%，黑龙江产量同比增长10.1%，安徽产量同比增长14.7%，山东产量同比增长25.7%，湖南产量同比增长9.5%，甘肃同比增长20.7%，宁夏同比增长51.2%。这其中，安徽所处的华东地区钢材需求较为旺盛，湖南所处的华中地区基本属于钢材流入流出较为均衡的区域，甘肃、宁夏所处的西北地区属于西部大开发的重点区域，增速较快属于合理现象。而地处华北、东北两大钢材净流出区域的增产较多的省（直辖市、自治区），则反映出其仍然存在一定程度的产能过剩，应当进行一定程度的限制。在这方面，河北作为全国最大的产钢省份和全国最主要的钢材输出省份，其2020年粗钢产量同比仅增长3.4%。
值得关注的是，作为钢材净流入区域的西南地区云、贵、川、渝四省（直辖市），以及华南地区的闽、粤、桂三省（自治区）区，粗钢产量增速全都低于5%。
除了类似于河北省的环保限产等措施外，也可以考虑对低端钢材产品的长距离运输通过提高运输成本等方式加以限制，从而对钢材净流出地区的钢铁企业在消费淡季的生产加以限制。
进一步提高环保门槛，
全面推进碳交易
环保是最具有门槛功效的政策要求之一。即便在发达国家，以提高环保标准抬高行业准入门槛的案例也层出不穷，如家电、汽车、化工等行业。
作为高耗能行业，钢铁行业在我国碳达峰、碳中和的过程中将起到巨大的作用，同时也将面临极大的挑战。而控制钢产量，能够有效控制钢铁行业的碳排放总量，是我国计划达成2030年碳达峰目标的重要支撑。在已经开始制定碳达峰路线图的部分省（直辖市）中，天津、上海、湖南都将钢铁行业的节能降碳和绿色转型列入其中。根据测算，我国钢铁行业碳排放量占整体制造业碳排放量的18%左右，是碳排放量最高的工业门类。
与此同时，提高环保门槛必将进一步增加钢铁企业的运行成本，从短期来看将影响到钢铁企业的盈利能力。但从长期看，这一政策的实施对产量的抑制作用，将有利于进一步改善钢铁行业当前的供需关系，提高钢铁产品售价，对企业的盈利能力形成长期支撑。
此外，为了更好发挥钢铁绿色发展对钢铁企业盈利能力的改善作用，对冲提高环保门槛所带来的损失，应尽快将钢铁行业纳入到全国碳交易市场中去。相关部门有必要研究出台约束碳排放的相关政策法规，并依此建立相关的管理体系，形成用碳控钢的法治化、市场化长效机制。这样，一方面让优势企业获得将减排能力变现的渠道，另一方面也进一步增加在环保方面投入不够的企业的运行成本，确保政策的公平，避免让碳达峰成为劣势企业“劣币驱逐良币”的渠道。
进一步支持钢铁企业兼并重组
通过兼并重组提高产业集中度，一方面有利于减少市场主体，提高优势钢铁企业掌控市场的能力和全行业的自律能力；另一方面也有利于在兼并重组的过程中进一步压减产能，实现钢铁行业产量基数的下降。
近年来，我国国有、民营钢铁企业分别推进跨区域兼并重组和跨所有制兼并重组，优势企业抵御市场波动的能力不断增强。但从进程来看，对之前在供给侧结构性改革过程中逐步退出市场的钢铁企业的兼并重组已经基本完成，钢铁企业（尤其是民营钢铁企业）进一步进行跨区域市场布局的成本明显上升，完成2025年钢铁行业产业集中度达到60%的目标尚有一定困难。
在此背景下，在进一步推进区域限制政策和提高环保门槛的双重约束下，如何为实力较强的钢铁企业进行跨区域、跨所有制兼并重组提供政策支持，应该成为重点研究的方向。如何在资金、债务、人员、盈利等各个方面，为兼并重组的钢铁企业扫清困难、创造条件，应成为政策重点。
创造有利于
短流程炼钢工艺发展的市场环境
使用废钢作为原料的短流程炼钢工艺，有利于降低钢铁生产过程的碳排放、有利于降低我国对进口铁矿石的依赖程度，是钢铁行业控制产量、实现碳达峰的重要途径。
2020年，我国铁钢比从2014年的87.0%下降到了84.3%，但下降的主要原因是钢铁企业在高炉流程中大量添加废钢。而短流程炼钢工艺，受制于电力、石墨电极等外部因素，以及盈利、技术、人才等行业因素，发展相对缓慢。
随着当前铁矿石价格高涨，我国从2021年1月1日起将符合《再生钢铁原料》国家标准的产品不再纳入固体废物的范围，重新开放了合规的废钢铁进口。这为国内短流程炼钢工艺的发展提供契机。因此，如何在未来的产能调整和升级改造过程中引导钢铁企业更多地发展短流程炼钢工艺，也将成为控制钢产量政策的重点关注。
建议可以在未来的产能置换政策中，适度降低短流程炼钢工艺的置换比例，提高长流程炼钢工艺的置换比例；在原料进口、增值税减免、用电等方面，对短流程炼钢工艺给予倾斜，创造有利于发展短流程炼钢工艺的市场环境；而技术和人才方面的短板，则交由企业进行填补。
综上所述，如何控制钢产量已经成为我国钢铁行业实现碳达峰和改善盈利能力的重要挑战。在此背景下，如何在保证钢材市场不出现供需失衡的同时，实现既定的控产量目标，对于政策制定者和行业参与者而言都是一个十分重要的课题。希望钢铁行业能够将控产量作为一个长期目标进行统筹规划布局，采用市场化手段进行调控，采取细化、差别化的政策举措，在维持钢材市场稳定运行和提高钢铁企业竞争能力的基础上，实现钢产量下降的目标。
《中国冶金报》（2021年3月18日 04版四版）
