文/梁发芾

　　作者为财税史学者

　　在强势的地方政府面前,仅凭开展民意调查、成立决策咨询委员会、举行听证会这些软弱无力的做法,能约束住地方政府吗?

　　上海财经大学教授朱为群近日在《税务研究》上发表《构建房地产税改革收支相连决策机制的探讨》,建议未来房地产税应该建立收支相连决策机制,将房地产税的收入和支出捆绑在一起,以达到限制税额过度增长,提高纳税人遵从等目的。

　　所谓“收支相连”,就是将特定的税收用于特定的目的,将收入和支出挂钩,通俗地讲就是专款专用。这种指定特定用途的模式,在历史上并不少见,在西方历史上,曾经十分普遍。如英国很长时间内,税收往往是为战争融资的债务提供担保,一旦某项税收偿清了该项债务,该项税收也就停止征收了;税收也只用于某种特定的目的,一旦目的实现,税收也就停征。19世纪中期,这种方法被英国首相格莱斯顿废除。政府每项支出都有特定的税收予以保证,专款专用,实际上使财政变得十分僵硬,不能很好发挥功能。有些收入可能超过特定用途的需要量,但超出部分不能调剂到别的项目,而有些收入可能不够特定支出的数量,但也不能从别的收入来源予以调剂。格莱斯顿政府禁止为特定收入进行税收担保的办法,将政府所有收入纳入一个统一的资金池,所有的支出都经过预算过程,从这统一资金池分配资金,统筹使用。这样就提高了财政资金使用的效率和灵活性。

　　虽然专款专用、收支相连的财政管理办法不是高效率的管理办法,不过目前一些国家仍然还有这种征管模式,而且我国法律也未禁止此种管理模式,所以,未来的房地产税是否应该采用此种征管模式,也值得讨论。而笔者关注的是,第一,地方政府是否急需开征房地产税为公共服务提供资金,第二,“收支相连”办法能否限制地方政府的税收扩张行为,第三,“收支相连”模式对房地产税的具体特点有什么影响。

　　朱教授认为,“基层公共机构征收的财产税主要用于公立学校、城市街道、乡村公路、治安、消防等当地公共产品和服务的提供”,因此,未来的房地产税应该用于以上各方面,开征房地产税以后,这些方面的支出就应该由房地产税来负担。我们知道,现在,基层政府如县区政府,尽管可能资金紧张,但以上这些方面的公共产品和服务的资金还是基本有保障的。作为纳税人,我们缴纳的种种税收和费用(包括购房时缴纳的土地出让金等),有些归于地方政府,有些虽然作为国税征收但又通过转移支付回到地方。如果公立学校、城市街道、乡村公路、治安、消防等当地公共产品和服务的支出费用,全部交由房地产税来保障,那么,那些本来用于这些支出的财政资金,包括土地出让金、城建税、教育费附加和地方教育费附加等专门用于地方教育和城建的收入,将会用于什么地方?如果房地产税专门用于为如上公共服务和产品作保障,那么,以后我们还需要继续缴纳土地出让金以及城建税、教育费附加和地方教育费附加等税费吗?如果这些税收继续征收,且能基本满足地方公共服务需要,那么,“收支相连”的房地产税就没有必要,除非其他的征收被减免。

　　第二,“收支相连”办法,能否限制地方政府的不当税收行为。朱教授认为,未来的房地产税将对地方政府充分授权,因而地方对房地产税的具体实施享有一定的决策权,“一旦将来的房地产税由地方自主决策,如何防止其不当扩张收入规模,需要有相应的约束机制”,而“收支相连”就是这样的约束机制。朱教授认为,“信息公开和公众参与是两个关键的实质性要求”,对于公众参与,他提出三点建议:开展民意调查、成立决策咨询委员会、举行听证会,通过持续不断的参与体验,逐渐培养公众的参与习惯和能力。朱教授的建议尽管非常好,但我认为,这样的办法仍然不足以约束地方政府扩张收入的权力。

　　约束地方政府扩张收入规模的权力,需要真正管用的体制机制。诚如朱教授所说,“收支相连”的房地产税正如住宅小区收取的物业费,其缴纳和受益的直接相关性强,公众参与和监督的积极性会高一些。但是,如果没有更好的体制机制的保障,这种参与和监督的积极性可能也起不到作用。这只要看看目前各地物业费的纠纷就清楚了。给业主提供物业服务的物业公司,不过就是一个企业经营者,并无其他特权,但就是这样的物业公司,往往也比业主更为强势,对于物业公司提出的收费标准和要求,业主基本上没有什么讨价还价的余地。那么,在强势的地方政府面前,仅凭开展民意调查、成立决策咨询委员会、举行听证会这些软弱无力的做法,能约束住地方政府吗? 约束政府的征税权用税权,需要一整套非常细致而完善的体制机制,而这恰恰是目前我们所不具备的。

　　第三,“收支相连”制度会对房地产税带来什么影响?“收支相连”与征税的受益原则紧密相连,人们受益于地方政府提供的服务,因而必须缴纳房地产税。如果一个地方的公共设施完善,学校教育质量高超,社会治安良好,那么,这个地方的住房也会有更好的价格或租价。居住者也会由此受益,多缴税是应该的。但这样的情况下,房地产税更应该是受益税或使用税,与所有权关系不大了。住在自家住房的房主自然应该纳税,而居住在租住住房中的租客,不是也应该纳税吗? 有什么理由向房主征收出租给他人居住的住房的税收呢? 还有,不少人建议对多套房征收惩罚性的累进税,但按照受益理论,对多套房征收累进税也失去了理由,因为他享受的公共服务并未随住房套数的增加而累进增加。由此,通过房地产税进行收入再分配的功能,也就不能实现了。这就是说,如果选择“收支相连”征收房地产税,那么,房地产税的某些选项就要受到限制。

　　总之,如果未来的房地产税实行“收支相连”的模式,可以肯定,它可能会增加人们对房地产税的认同度和遵从度,但它一定不是一种高效的税收征管方法;如果不进行相应的体制改革,这种方法并不能约束地方政府的增收扩权行为;而这种模式下,房地产税将完全是一种受益税,限制其再分配功能的实现。