7月3日消息，国家发展改革委已于近日下达今年第三批设备更新项目清单和资金安排，支持能源电力、物流、教育、养老机构、住宅老旧电梯等领域设备更新和老旧小区加装电梯。至此，今年全年2000亿元设备更新资金总额已下达完毕。这是城市更新的最新进展之一。

　　2026年是“十五五”开局之年，也是中国城市更新从试点探索走向系统落地的关键一年。2026年5月22日，国务院发布了两份文件：一是《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号），这是我国首部城市更新专项五年规划；二是《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（国办发〔2026〕15号），这是国家层面首份围绕常住地提供基本公共服务出台的专门文件。两文件分别对应着“城”与“人”两个维度，也阐释着中国的城镇化正在从“土地城镇化”转向“人的城镇化”。

　　加之最近几年，乡村振兴人才回流、新型能源体系建设等政策密集出台。联系起来看，城市存量空间系统性更新、人口流动制度性松绑、乡村人居环境代际提升、能源结构加速转型，都将直接或间接地影响钢铁的需求、产业结构与空间分布。

　　城市更新的概念最早见于2019年中央经济工作会议。此后，2025年全国住房城乡建设工作会议提出“全面完成老化燃气管道更新”等目标；2025年12月份，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2025〕52号），扩大了专项债用作城市更新项目资本金的范围；2026年5月22日，《城市更新“十五五”规划》正式印发，将此前分散的政策部署整合为系统性的五年规划。

　　《城市更新“十五五”规划》提出，到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，治理水平大幅提高，城市成为人民群众高品质生活的空间。据国家发展改革委固定资产投资司负责人介绍，按照“两重”（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）建设的工作部署，2026年安排资金规模为1600亿元，比上一年增加250亿元，加快补齐相关城市地下管网建设短板，提高城市防灾减灾能力和综合承载能力。

　　此前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，部署了加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化八大类主要任务，均直接或间接与钢材相关。

　　至于资金来源，今年4月份印发的《关于开展2026年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2026〕14号，以下简称《通知》）在“中央财政资金补助标准”部分明确提出，中央财政按区域对实施城市更新行动城市给予定额补助。其中，东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。在“资金支持方向”部分，则明确了中央财政资金支持入围城市的重点样板片区建设和机制建设。其中，在资金安排筹措和行业发展长效机制方面，《通知》要求充分运用好国债资金、中央预算内投资、地方政府一般公共预算、地方政府专项债券、其他政府性基金预算、国资预算等，最大程度发挥财政资金效能。6月18日，国家发展改革委有关负责人介绍，今年“两新”（新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新）政策进行了深入优化，目前已分2批下达设备更新资金1851亿元，共支持11000多个项目，总投资超过8400亿元。其中，今年将老旧小区加装电梯、养老机构设备更新等纳入支持范围，前2批设备更新资金中，已支持19.4万台住宅老旧电梯更新。

　　与《城市更新“十五五”规划》形成协同的是各地均发布了相应的规划和标准。例如，山东省加强全过程管理，印发《高品质住宅开发建设指导意见》，围绕质量、功能、低碳、服务4个方面，充分保障住房建设运维质量；湖北省印发《推进高品质住宅建设工作方案》，明确开发建设单位无偿提供社区综合服务中心、社区组织工作用房和居民公益性服务设施；甘肃省针对住房性能改善需求，明确住房宜居水平提升标准，发布《宜居住宅设计标准》；北京市规划和自然资源委员会于2025年印发《北京市平原多点地区“好房子”规划管理相关技术要点（试行）》，并于当年被选入住房城乡建设部办公厅印发的“好房子”建设经验做法（第一批）。

　　值得注意的是，《城市更新“十五五”规划》以“存量提质改造”为核心方向，明确坚持不搞大拆大建，用地要求“盘活一亩，才能新增一亩”，对不同钢材品类的受益程度存在明显差异，按照受益幅度从高到低排序为：管材＞特种钢材（高强/耐候/防火钢）> 型钢（H型钢/工字钢）＞中厚板/热轧板卷＞螺纹钢/线材。据行业机构测算，“十五五”期间城市更新整体市场总容量达到15万亿元~20万亿元，年度投资规模3万亿元~4万亿元，对应钢材需求年增量约1000万吨，对黑色产业整体带来明确的正向支撑。

　　老旧小区改造用钢需求。《城市更新“十五五”规划》提出，新开工改造城镇老旧小区11.5万个，在5000个社区实施完整社区建设改造。建设改造社区基本公共服务设施、便民设施和配套基础设施，引导专业运营机构等在社区设置服务网点。增补提升公共活动场地和公共绿地。老旧改造场景需求明确上升，包括H型钢、冷弯薄壁型钢等，广泛用于老旧小区加装电梯、既有建筑非承重结构加固、装配式钢结构配套以及幕墙龙骨。特别是目前“两新”“两重”政策对于老旧小区加装电梯和更换电梯明确了15%的补贴比例，使得这一政策更易落实。

　　管网更新用钢需求。按照《城市更新“十五五”规划》，“十五五”期间将建设改造城市地下管网长约77万公里，其中燃气管网长约20万公里、排水管网长约17.5万公里、供水管网长约17.5万公里、污水管网长约10万公里、供热管网长约12万公里。管材也是本次城市更新中需求拉动最明确的品种，包括焊管、无缝钢管、防腐钢管及高钢级管线钢，主要用于燃气、供排水、热力管网改造以及城市综合管廊建设。与此同时，部分城市管廊建设已持续推进多年，据笔者调研，目前部分一线城市管廊项目已实现超长期国债覆盖70%以上，个别项目甚至实现100%全覆盖。

　　此外，特种钢材（包括高强钢、耐候钢、耐火钢、锌铝镁镀层板等）主要应用于旧建筑结构加固、历史文化风貌街区改造、钢结构幕墙及地下空间开发，更有助于城市更新对工程安全性、耐久性要求提升，相应的需求增长确定性较强。中厚板与热轧卷板等品种主要用于综合管廊钢结构、既有桥梁加固、市政公共设施配套及设备支架；加工钢结构管廊构件、装配式建筑预制构件以及老旧厂房改造配套设备外壳，也会随城市更新推进获得稳定增量。

　　此外，《城市更新“十五五”规划》要求，各省（自治区、直辖市）人民政府要明确本地区城市更新的目标、任务和措施。目前，各地政策工具箱不断充实，地方创新也进入“井喷期”，比如北京推出75项措施的“工具箱”，广州打造全流程闭环的“40条”，上海推出城市更新规划资源行动方案等。

　　整体来看，城市更新正在推动我国钢材需求结构从“以普钢为主”逐步转向“高端化、轻量化、绿色化”，管材和特种钢材是本次规划的核心增量品类，传统建筑用普钢（如螺纹钢）受益有限。当然，最终需求释放到何种程度，主要还是取决于政策的落地速度和程度。

　　《城市更新“十五五”规划》聚焦城市建成区的存量空间的同时，本轮钢铁需求的结构性变化还发生在城市边界之外。2026年5月22日同步印发的《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（以下简称《实施意见》），就打开了另一条由“人”的变化带来的需求逻辑链。

　　常住地提供基本公共服务的制度突破。据国家发展改革委副主任郑备在2026年5月26日国务院政策例行吹风会上介绍，我国长期在城镇居住生活但未落户的群众超过2.5亿人，其中进城农民工及随迁家属有1.7亿人。《实施意见》是国家层面首次围绕常住地提供基本公共服务出台的专门文件，核心要义是让未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务。

　　《实施意见》部署了6个方面重点任务：一是加强随迁子女教育保障，推动随迁子女纳入常住地学前教育、高中阶段教育公共服务范围；二是扩大公租房保障范围，推动更多城市将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障；三是全面取消在就业地参加职工社会保险的户籍限制；四是加强常住地基本医疗保障，加力落实持居住证参加城乡居民基本医疗保险政策；五是强化就业基本公共服务；六是逐步将未落户常住人口纳入常住地儿童关爱、养老助老、社会救助等基本公共服务范围。

　　在资源配置上，《实施意见》明确提出“按常住人口和服务半径完善公共服务设施空间布局，加强人口流入城市和县城的公共服务能力”“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，优先保障学校、医疗卫生机构、保障性住房等建设需要”“完善相关转移支付考虑常住人口因素进行分配的做法”。这意味着，“人、钱、地、设施”四要素将在制度层面实现联动挂钩——人口持续流入的城市将获得更多的财政转移支付、更多的建设用地指标、更多的公共服务设施建设任务。

　　对钢铁需求的传导逻辑。这一制度安排对钢铁需求的影响，可以结合近年来青年返乡、乡村振兴等因素展开分析。

　　第一，人口流动的确定性增强。未落户常住人口在子女教育、住房保障、社保医保等方面获得制度化保障后，其在常住城市长期定居的意愿和能力都将增强。2.5亿人口从“候鸟式迁徙”转向“稳定定居”，将释放出持续且可预期的住房和公共服务设施建设需求。

　　第二，资金和用地指标的跟随配置。财政转移支付与常住人口挂钩，意味着人口流入城市的财力将得到制度性补充，有能力将公共服务设施建设从“规划”落地为“项目”。建设用地指标与常住人口增加协调，则为学校、医院、保障性住房等建设扫除了土地障碍。此前，许多城市有建设需求却无用地指标、有规划蓝图却无资金配套的困局，有望得到缓解。

　　第三，建设需求从特大城市向县城和中小城市扩散。《实施意见》特别强调“加强人口流入城市和县城的公共服务能力”“推动城市群、都市圈跨行政区合作办学办医”。这意味着，公共服务设施建设不会只集中于少数特大城市，而是会沿着人口流入方向向县城和中小城市延伸。这一方向与钢铁需求地理分布的“去中心化”趋势高度吻合。

　　乡村建设的人才双引擎。在城市端以“常住地公共服务”稳住2.5亿新市民的同时，乡村端也形成了人才回流的政策推力。

　　青年返乡方面，2026年中央一号文件提出“完善返乡入乡人员创业扶持政策体系”。2026年3月份，人社部等六部门联合印发《关于进一步促进返乡青年就业创业的指导意见》（人社部发〔2026〕37号），首次在跨部门层面明确“推广装配式钢结构等新型建造方式，将符合条件的返乡青年纳入住房保障体系，各地可参照城镇保障性住房标准给予建房补贴或贷款贴息”。

　　退休人员回乡方面，早在2023年8月份，农业农村部、国家发展改革委等九部门就印发《“我的家乡我建设”活动实施方案》，提出“鼓励引导退休干部、退休教师、退休医生、退休技术人员等回乡定居，当好产业发展指导员、村级事务监督员、社情民意信息员、村庄建设智囊员”。

　　“城”与“乡”人口流动的叠加效应。将两份同日发布的国务院文件放在一起看，一个更完整的图景浮现出来：城市端以公共服务均等化稳住了2.5亿存量非户籍人口，并推动其从“暂住”走向“定居”；乡村端以人才激励政策引导青年和退休人员回流，并明确将装配式钢结构住房纳入保障体系。两端政策叠加，意味着建设需求不再只集中在少数特大城市的新增商品房，而是向城市建成区的存量空间、县城公共服务设施、乡村钢结构住房扩散。由此产生的用钢需求，总量未必超过房地产高峰时期，但品种结构和地理分布将发生显著变化。

　　此外，人口回流带动的县城和乡镇建设需求，具有规模中等、分布分散、对就近供应要求高的特征，短流程电炉钢厂布局灵活、建设周期短等特点就具有了天然优势。与此同时，结合城市更新产生大量废钢铁资源，未来城乡结合处的中小规模短流程钢厂有望成为保障乡村振兴原材料供应的重要来源。

　　在《城市更新“十五五”规划》《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》落地同期，《新型能源体系建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）也在2026年6月份发布。三者与乡村振兴政策叠加，正在重塑钢铁产业。

　　据国家能源局有关负责人介绍，总体目标是到2030年初步建成清洁低碳、安全高效的新型能源体系；电力装机容量预计从目前的40亿千瓦增至54亿千瓦，其中新能源装机比重超50%。按照《新型能源体系建设“十五五”规划》，“十五五”能源重点项目和新业态投资超20万亿元，投向包括：能源安全保障方面，投资较“十四五”增长10%以上；绿色低碳转型方面，新能源占电源投资比重升至接近60%，电网投资较“十四五”增长30%以上；新质生产力方面，绿电直连、零碳园区等项目投资超2万亿元。

　　能源转型对钢铁需求的拉动。《规划》提出的“推进绿电直连和智能微电网发展，建成一批零碳园区”，对高载能行业布局具有直接的区位引导意义。风电塔筒用中厚板、光伏支架用镀锌板（据中国光伏行业协会数据，2025年已突破2000万吨）、电网铁塔用型钢等需求将持续增长。

　　绿电分布对短流程炼钢的区位牵引。中国西南水电和西北风光资源富集，电力成本较低。《关于促进新能源消纳和调控的指导意见（发改能源〔2025〕1360号）》明确，“引导高载能产业向清洁能源富集地区有序转移”。新出台的《钢铁行业产能置换实施办法》（工信部原〔2026〕97号），为鼓励兼并重组和绿色低碳发展，支持企业利用废钢资源有序发展电炉钢，开展氢冶金等低碳工艺技术应用，对相关情形实施不同置换比例。

　　整体来看，短流程钢厂正呈现“两条腿走路”格局：城市周边型钢厂利用废钢和分布式能源，资源地型钢厂利用低成本水电或风电，“城市矿山+绿电驱动”的双重逻辑，推动产能分布从集中于沿海和煤铁产区，向城市圈外围、发展潜力较大的乡镇和绿电富集区域扩散。

　　政策合力的需求版图。城市更新带来新“钢需”，乡村建设在型钢、镀锌板等品种上呈增长态势，能源基础设施在超20万亿元投资的支撑下保持高景气。而《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》所推动的“人、钱、地、设施”挂钩机制，将从更根本的层面改变建设需求的空间分布——人口流入的城市获得更多资金和用地指标，学校、医院、保障房等公共服务设施建设将沿着人口流动方向展开，县城和中小城市的建设需求将被系统性激活。

　　更重要的是，这一轮更新将引起地理分布同步发生变化。过去20年，钢材需求高度集中于京津冀、长三角、珠三角等特大城市群，进口铁矿石和煤焦等资源的便利，使得钢铁企业“赶海建厂”一度成为热门话题。如今，需求正在向旧城区、县城、乡镇以及便于获取能源和铁素资源的区域扩散。与此同时，国际贸易不确定性的增加和国内钢铁积蓄量持续增加，必将带来废钢铁资源量增加，为短流程钢厂在新需求下扩展布局提供强有力的支撑。这正是“城市更新与城市之外”的意涵——城市更新是增量主力，“城市之外”是产业布局变化的新维度。

　　整体来看，产业布局重塑将对钢铁行业产生3个层面影响。第一，产能空间再平衡。短流程钢厂将向城市周边和绿电富集区聚集，电网投资增长30%以上和绿电直连部署将为此提供基础设施支撑。第二，产品结构升级。“好房子”标准推升高强钢筋和耐候钢需求，装配式农房拉动型钢和镀锌板需求，能源建设增加中厚板和特种型钢消耗——建筑用钢从“以螺纹钢为主”走向“多品种并重”。第三，供应链模式变革。点多面广、品种多样、时效性强的需求特征，使“钢厂—贸易商—工地”的传统长链条模式难以适应，具备加工配送、技术咨询和融资服务能力的钢铁服务商将获得更大空间。

　　结语

　　可以说，国务院同一天印发的两份文件，一个回答了“城市存量空间如何更新”，另一个回答了“城市里的人要去到哪里”以及“下一步要过怎样的生活”——城市更新为留下来的人提供更好的居住环境，公共服务均等化让一、二线城市之外的人享有更公平的权益，二者共同构成新型城镇化“以人为本”的完整框架。

　　从这个框架出发，我们即将迎来的是存量空间品质提升、人口流动制度性松绑、乡村人居代际跨越、能源设施规模化建设四者叠加产生的“新建筑用钢需求”。钢铁需求的舞台，也正在从少数大城市群扩展到更广袤的国土空间，以一种更精细、更可靠、更绿色的形态嵌入人们生活的更多方面。

　　对于钢铁行业而言，厘清这一结构性变化的走向，在产能布局、产品研发和服务模式上提前调整，也许比关注短期价格波动更为重要。