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以高质量发展为目标 实现国企改革的真正突破

2019-05-07 17:05:00      作者:张思平

  2018年中国经济呈现出下滑趋势,原因是多方面的,其中既有民营经济遇到困难和危机的重要因素,也有这几年国企改革进展缓慢,影响了整个经济发展的效率和活力的原因。

  党的十八届三中全会对国企改革作了总体设计,其改革思路大体上延续了过去几十年国企改革和发展的思路。在中央的督促下,近几年来国企改革在微观层面、技术层面和试点领域层面取得了一些进展,但总体上讲,国企改革的一些重要方面,比如国有经济布局的调整、混合所有制的改革(下称“混改”)、垄断领域的改革等,在国企改革的全局中还有待实现突破性的进展。

  国内国际形势给国企改革带来新挑战

  究其原因,除了经济大环境的影响外,主要是改革的压力不够、动力不足,其表现为以下三个方面:

  一是这些年来,国有企业凭借政府的特殊支持和垄断地位,在国民经济许多领域得到了迅速发展,加上十多年来国资国企市场化改革的红利,使国有企业从整体上讲,规模不断扩张,负债不断增加,利润总额也不断提高,除了部分产能过剩行业和少数“僵尸”企业外,绝大多数国有企业并没有太大的生存压力和发展危机,自然也失去了主动改革的内部动力。

  二是国有企业已形成强大的利益群体,这个群体在为国家发展作出重要贡献的同时,也成为影响国家改革进展的重要力量,除少数高级管理人员外,大多数国企员工享受比社会平均工资高不少的薪酬水平和不少的福利,有稳定的工作岗位,基本上无下岗失业的风险。对于一些基本上不影响群体利益的改革,比如内部合并重组、控股下的混改、提高资本化率等可以逐步推进,但在涉及一些影响他们利益的重大改革的时候,缺乏内部改革的动力,使这些改革很难有实质性的突破。

  三是这些年政企关系在不断强化,地方政府为了保持经济的稳定增长,日益把国有企业作为配置资源、保障政绩的工具和平台。国有企业的改革本质上也是涉及政府有关部门自身的改革,为此促进国企改革的突破更加复杂、更加艰难。

  2018年,中国国内外经济形势发生了一系列重大事件,国有企业的改革发展环境也发生重大变化。从国内来讲,习近平主席去年在民营企业座谈会上发表了重要讲话,中央有关部门和地方政府出台了一系列支持民营经济发展的政策措施,2019年两会上李克强总理在政府工作报告中提出了“竞争中性”原则,要求在要素取得、准入许可、经营运行、政府采购和招标等方面,对各类所有制企业平等对待。

  从国际方面看,中国也表示要进一步对外开放。李克强总理在政府工作报告中指出,2019年中国将进一步加大吸引外资力度,进一步放宽市场准入,缩减外资准入负面清单,允许更多领域实行外资独资经营,营造内外资企业一视同仁、公平竞争的公正市场环境。如果李克强总理这些要求在2019年能够实现的话,无疑对国企改革和发展提出了一定的挑战。

  变压力为动力实现国企改革三个突破

  改革通常是被困难和危机逼出来的,被外部环境变化压出来的,面对着国内外经济发展环境的变化,2019年国有企业应该有危机感和紧迫感,在新的形势下变压力为动力,促进国企改革取得新进展和新突破。根据这些年国企改革遇到的情况,未来国企改革在方向上应该继续坚持十八届三中全会《决定》的基本原则和方向,大力推进国企改革的三个调整,实现国企改革的三个突破。

  第一,调整政府和企业的关系,在政资分开、政企分开的改革上实现突破。

  政资分开、政企分开是中央确定的国企改革的基本方向,前些年通过成立各级国资委和将国有资本预算管理统一纳入各级政府的财政预算体系等措施,在政资分开、政企分开的改革上取得了很大的进展。

  但这几年由于多种原因,政资分开、政企分开的改革似乎又在徘徊。为此,2019年的国企改革迫切需要在政资分开、政企分开上动真格,改变政府与国企之间的关系,在有关政府和企业的关系上进行一系列重大改革和制度创新。比如,严令各级政府一律不允许将社会缴纳的税收划拨给国有企业作资本金;国有资本预算收入不能再全额或部分在预算支出中又返还给国有企业,而应真正纳入政府的公共财政支出;不准再无偿或低价划拨国有土地给国有企业平台公司等。

  政府掌握的各种有形和无形、直接和间接的经济资源一律采取市场化配置的方式,制定具体的改革方案和措施,让市场在资源配置中真正起决定性作用。同时,国有企业除了履行自己的社会责任,在公益慈善方面响应各级政府的要求进行适当的支出,或在救灾等突发性事件中发挥重要作用外,一律不得以大大低于市场价格的水平甚至无偿承担应该由政府承担的基础设施建设、公共服务以及一些特别的非正常企业应该承担的投资,地方各级党委和政府的领导个人一律不准向国有企业提出投资项目等方面的要求,从而真正营造国企与民营、外资企业平等竞争的环境,真正提高国有企业的核心竞争力。

  第二,调整国企改革和发展的目标,把提高企业效率和核心竞争力,实现高质量的发展作为国有企业发展的主要目标,在国有经济布局调整和结构优化改革上真正取得突破。

  前几年,一些央企和地方国企不仅没有按照党的十八届三中全会《决定》,对国有经济布局进行优化调整,对竞争性领域的劣势企业实现退出,形成有退有进的基本格局,反而凭借着十多年来形成的雄厚实力和政府的支持,凭借着银行体系的巨大支撑,大举进入竞争性领域,包括国家严格控制的房地产行业,为此不惜通过提高负债率、追求销售额以及内部合并等方式,以达到在规模上做大的目标。这种状况不仅提高了国有企业内部的负债率,降低了经营效益,影响了国有企业核心竞争力的提高和高质量的发展,而且也挤占了民营企业的发展空间。

  为此,在新的国内外环境下,面对着国家经济发展存在的重大风险,国企改革发展的目标应该有所调整,不片面追求“做强做大”的规模和数量目标,而以提高核心竞争力、创造力为目标,实现高质量发展。同时加快国有经济布局调整,除少数已经具备很强竞争优势的企业外,将大部分的国有企业从竞争性领域有序安全快捷退出,为民营企业乃至外资企业提供发展空间,在公平竞争环境中做强做优国有企业。

  具体来讲,国有经济布局调整,应按照供给侧结构性改革的总体要求,在几个领域中大规模退出:对煤炭、钢铁、建材等产能过剩的领域,按照“三去一降一补”的结构性改革的部署,坚定不移地退出“僵尸”企业;对处于商业、物流、外贸、制造业、服务业等竞争性领域的大量国有企业,除个别已经形成特别的规模和优势外,大部分没有核心竞争力的劣势企业,应大规模地退出;对于一些不利于长远发展方向和战略定位的房地产和科技领域的应用型国有企业也应该有计划地退出。在一般的科技领域,给民营经济发展留有足够的空间。要按照中央的要求,较大幅度降低国有企业的负债率,防范化解可能存在的金融风险。当前各地成立的规模上万亿元的所谓国有投资基金,也应该适当予以控制,各地以财政资金、土地资源形成的投资平台公司大多数要坚决清理退出。

  在国有经济布局调整上,要以退为先,有退有进,国有企业的“进”主要发挥“补短板”的作用,在关键的关系国家全局的重大科技核心技术、重大战略性产业、重大基础设施、公共服务领域发挥更大作用,作出更大贡献,真正形成有进有退、布局优化、结构合理的国有经济体系,在与其他所有制经济公平竞争的环境下,靠本身的体制机制优势提高企业的经济效益和核心竞争力,走国有企业高质量发展之路。

  第三,坚持混改的正确方向,真正发挥混改对国有经济布局调整和市场化机制转换的实质性作用。

  自从十八届三中全会把混改作为国企改革的方向以来,国家有关方面几乎每年都把推行混改作为国企改革的重点和抓手,几年过去了,虽然国有企业在混改方面做了一些工作,但总的说来,并未在国企改革的全局上取得突破。究其原因,除了一些业务、技术层次方面原因以及国内大环境等因素以外,主要是在混改的目标和方向上出现了偏差。

  国有企业推动混改,有两个基本的目标:一是通过混改,退出竞争性领域的劣势企业,实现国有经济布局调整和结构优化,因此混改的方向从企业股权结构上应该是“以退为主”。二是通过混改,形成企业内部股权多元化的产权结构,促进企业依据《公司法》建立健全企业法人治理结构,促进企业内部市场化机制的改革。

  在2019年乃至更长远时期,混改应做方向上的调整,从追求混改企业的数量,注重“混改率”,调整为把混改作为市场化内部机制改革的基本方式,使混改成为国有企业内部机制转换的巨大动力。具体来说,可以对以下三类企业分别采取不同的混改方式:

  第一类是退出全部股权,对处于竞争激烈领域,或产能过剩领域的竞争力弱,没有长远发展优势和潜能的劣势国有企业,在混改过程中整体退出,或转让全部股权,或关闭停业,关闭时应安置好员工,处理好债务,实现国有股权的整体退出,从而在国家层面,有利于形成多种所有制共同发展的混合所有制基本格局。

  第二类是放弃控股权,对从长远来看没有竞争优势和核心竞争力的国有企业,要通过混改实现国有股权的大部分转让和退出,与其他股东共同形成现代企业制度,国有股东按股份比例依法行使股东的权利,维护好国有股东的利益,并分享企业未来发展的成果和红利,从而实现国有企业布局调整、结构优化的目标。这一类应该是未来混改的主体部分,不搞数量和股比限制,不搞政府有关部门试点审批,由各级国资委和大型企业集团根据国有经济结构优化、布局调整的实际需要,具体推动实施。

  第三类是具有发展优势和潜力的少数国有企业,可以在控股或相对控股的前提下,引进外部股东,形成国有控股、相对控股下多元化的股权结构。这类企业混改的主要目标,不是追求混改的比例和数量,也不完全是引进部分发展资金,而是通过引进外部股东转换内部机制,实现国有企业机制的市场化改革,包括建立和完善法人治理结构,提高企业决策水平,建立企业内部产权监督约束、制衡机制,推动企业内部分配、劳动、人事等制度改革,实现企业内部机制的真正转换,为国有企业高质量发展,提高创新能力,增强核心竞争力奠定体制机制基础。

  (作者系原深圳市委常委、副市长)

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